Alex Corra- De afgelopen twee decennia is de vormgeving van onze verzorgingsstaat geleidelijk aan veranderd. Zo zien we in de -blog van Duco Bannink dat er een tendens is naar meer lokale uitvoering onder de noemer decentralisatie. Maar er zijn ook andere veranderingen aan de gang. Één daarvan is een verschuiving van solidariteit naar wederkerigheid als principe op basis waarvan aanspraak gemaakt kan worden op hulp van de overheid. Deze blog gaat over de grenzen van deze ontwikkeling.
Het verschil tussen solidariteit en wederkerigheid
Solidariteit gaat uit van het idee van lotsverbondenheid en daarom dat iedereen die in een moeilijke situatie zit recht heeft op hulp ongeacht of zij daar iets voor terug doen. Wederkerigheid daarentegen gaat uit van het idee dat er pas een recht op hulp bestaat als daar ook iets voor terug gedaan wordt; ofwel voor wat, hoort wat. Was het vroeger genoeg om hulpbehoevend te zijn om een uitkering te krijgen, tegenwoordig ligt de nadruk steeds meer op verplichtingen die aan de uitkering gekoppeld zijn en die bijvoorbeeld uitkeringsgerechtigden dwingen om iets terug te doen voor de maatschappij.
De vraag is dan: wat voor soort activiteiten kan de overheid (in dit geval de gemeente) vragen van de uitkeringsgerechtigden, zonder dat dit bijvoorbeeld uitmondt in een soort straf of dwangarbeid? Het onderzoeksproject waar ik samen met mijn collega Prof. Gijs Vonk[1] bij betrokken ben, richt zich op het beantwoorden van deze vraag. Daarnaast is voor dit project ook gekeken naar hoe het vragen van zulke tegenprestaties in de praktijk gebeurt.
Wat mag de overheid terugvragen voor een uitkering?
In de Wet Werk en Bijstand (WWB) staat dat uitkeringsgerechtigden verplicht zijn om algemeen geaccepteerde arbeid te accepteren en dat zij moeten meewerken aan een terugkeer naar de arbeidsmarkt (re-integratie). Dit betekent dat als je een uitkering hebt je bijvoorbeeld verplicht kan worden om een stage te lopen of om onbetaald werkervaring op te doen. In 2012 is hier een nieuwe verplichting aan toegevoegd: de maatschappelijk nuttige tegenprestatie,. Dit houdt in dat uitkeringsgerechtigden verplicht kunnen worden om voor de maatschappij nuttige activiteiten uit te voeren. Wat deze nieuwe plicht bijzonder maakt is dat die niet zoals de re-integratie verplichtingen is gericht op het bevorderen van terugkeer naar de arbeidsmarkt, zodat mensen geen uitkering meer nodig zouden hebben. In plaats daarvan dient de tegenprestatie om duidelijk te maken dat men niet zomaar een uitkering kan krijgen en dat er ook iets voor terug gedaan moet worden. Daarmee is de ‘voor wat, hoort wat’-bijstand volgens sommigen een feit.[2]
Wanneer wordt gedwongen uitvoeren van activiteiten een straf of dwangarbeid?
Dit blijkt een lastige vraag. Logisch is dat als werk fysiek wordt afgedwongen, dat er dan gauw sprake is van dwangarbeid. Maar geldt dit ook voor psychologische dwang? En mag werk als straf opgelegd worden of is het opleggen van werk ook meteen een straf? Gelukkig zijn er verschillende juridische kaders die kunnen helpen bij het beantwoorden van dit soort vragen. Als eerste de Grondwet, maar ook een aantal belangrijke internationale verdragen, zoals de 29ste ILO-conventie tegen dwangarbeid of het Europees verdrag voor de rechten van de mens. Hieruit komt onder andere naar voren dat arbeidskeuze vrij is en dat straffen zonder wettelijke basis en schuld, maar ook dwangarbeid en gedwongen tewerkstelling verboden zijn. Toch blijft het lastig om voor concrete gevallen te bepalen of en wanneer het dwingen tot het uitvoeren van een tegenprestatie voor een uitkering te ver gaat. In bepaalde gevallen kan dwang een heel goed middel zijn om mensen te helpen weer actief te worden of hun eigen problemen onder ogen te zien en deze te overwinnen. Tegelijkertijd kan het afdwingen van een tegenprestatie bij mensen die al erg kwetsbaar zijn de situatie ook verergeren omdat men hierdoor onder grote druk komt te staan.
Om te helpen bepalen wanneer het afdwingen van tegenprestaties mogelijk te ver gaat, of zoals wij dat noemen een ‘repressief’ karakter krijgt, hebben we op basis van jurisprudentie en literatuur over dit onderwerp een aantal beoordelingscriteria ontwikkeld[3]:
- Het doel waarmee de verplichte uitvoering van activiteiten wordt opgelegd
Het doel waarmee dwang wordt gehanteerd is een belangrijk beoordelingscriterium vanuit de jurisprudentie. Op basis hiervan geldt dat dit soort verplichtingen een legitiem doel moeten dienen. Daarbij wordt terugkeer naar de arbeidsmarkt en daarmee het opheffen van behoeftigheid als een legitiem doel gezien.
- De kwaliteit van de opgelegde activiteiten
De aard van de opgelegde activiteiten is van belang omdat het uitvoeren van ‘nutteloos’ werk eerder een straf is, dan het laten doen van werk, waar men zelf of de samenleving wat aan heeft. Ook dienen de activiteiten afgestemd te zijn op de capaciteiten en situatie van de persoon en is het logisch dat er vanuit de overheid geen gevaarlijke of vernederende activiteiten worden opgelegd. Is dit wel het geval, dan is er veel eerder sprake van straf of dwangarbeid.
- De zeggenschap van cliënten
Dit element is relevant omdat wanneer de verplichting voortvloeit uit een eigen keuze (aanvraag uitkering) er minder gauw sprake is van gedwongen werk. Ook speelt mee of mag worden meebeslist over wat als tegenprestatie wordt gevraagd. Hoe meer keuze hier in is hoe minder gauw er sprake is van gedwongen arbeid.
- De kwaliteit van procedure
We leven in Nederland in een ‘rechtsstaat’. Een belangrijk principe hierin is dat de overheid niet zomaar lukraak verplichtingen kan opleggen aan haar burgers. Daar moet een wettelijke basis voor zijn en de manier waarop dit gebeurt dient aan bepaalde kwaliteitseisen te voldoen. Zo moeten dit soort beslissingen schriftelijk worden vastgelegd, worden gemotiveerd en mogen verplichtingen niet op een discriminerende of willekeurige manier worden opgelegd. Wordt er niet aan deze kwaliteitseisen voldaan, dan is er sprake van ongeoorloofd opleggen van verplichtingen.
- Het sanctieregime
De zwaarte van de sancties waarmee het niet nakomen van deze verplichting wordt bestraft is van belang omdat hoe zwaarder en ingrijpender deze zijn, hoe eerder er sprake is van niet toegestane gedwongen arbeid.
Kort gezegd betekent dit dat het vragen van tegenprestaties voor een uitkering niet geoorloofd zal zijn als:
- een tegenprestatie niet op een bestuurlijk behoorlijke manier wordt opgelegd;
- er geen enkele inspraak voor de betrokkene is;
- er geen rekening is gehouden met omstandigheden van het geval;
- een tegenprestatie niet een vanuit de verzorgingsstaat gezien legitiem doel dient of bestaat uit nutteloos, gevaarlijk of vernederend werk;
- of als er een te zware straf tegenover het weigeren staat.
De tegenprestatie de praktijk
Om een beeld te krijgen van hoe tegenprestaties in de praktijk worden uitgevoerd is bij zeven gemeenten onderzoek gedaan naar hoe zij omgaan met de maatschappelijk nuttige tegenprestatie.[4] Hieruit bleek dat deze tegenprestatie doorgaans werd ingezet met het idee dat de uitkeringsgerechtigden iets doen waar ze zelf ook beter van worden en niet alleen de buitenwereld. Wat daarbij vooral opvallend was is dat uitkeringsgerechtigden in deze gemeentes in eerst instantie ook een keuze kregen in wat ze als tegenprestatie moesten doen. Het optrommelen van uitkeringsgerechtigden om ze te laten sneeuwruimen of bladeren te vegen, zoals in de media of door de politiek genoemd, bleek eerder een gimmick dan een alledaagse praktijk. Dit soort tegenprestaties zijn volgens de gemeenten niet praktisch en bovendien zijn er betere oplossingen voor, zoals reguliere stadsreinigingsdiensten. Meestal bestond de tegenprestatie dan ook uit allerlei soorten vrijwilligerswerk. Verder bleek dat de tegenprestatie doorgaans op een behoorlijke manier werd vastgelegd en dat men rekening probeerde te houden met de omstandigheden van de persoon. Ook bleek niet dat er buitensporig zware sancties aangekoppeld werden.
Is de maatschappelijke tegenprestatie repressief?
In de gemeenten waar wij onderzoek gedaan hebben werd, uitgaande van onze 5 criteria, de maatschappelijke tegenprestatie niet op een repressieve manier gebruikt. Vooral omdat het werd ingezet als middel voor de ontwikkeling van de persoon zelf en omdat er sprake was van keuze bij wat men moest doen. Gemeenten geven duidelijk een eigen draai aan het tegenprestatie-idee en qua dwangarbeid blijkt dat de soep minder heet wordt gegeten dan die wordt opgediend.
Toch bleek dat aan de tegenprestatie ook een schaduwkant kan zitten. In één gemeente was het idee om voor de tegenprestatie dezelfde soort trajecten als voor taakstraffen te gebruiken. Dat roept de vraag op of het hebben van een uitkering dezelfde praktische consequenties mag hebben als het plegen van een strafbaar feit. In een andere gemeente werden uitkeringsgerechtigden duidelijk herkenbaar op een bakfiets gezet om grofvuil op te halen. Dit leidde tot een klacht omdat de kinderen van uitkeringsgerechtigden op school hierover werden gepest.
Deze twee voorbeelden illustreren hoe makkelijk bij het vragen van tegenprestaties toch situaties kunnen ontstaan die onbedoeld in de buurt komen van straf of repressie. Het is daarom van belang om waakzaam te blijven om te voorkomen dat de overheid in het streven naar meer wederkerigheid in de verzorgingsstaat niet de grens naar repressie overschrijdt.
Over het tegenprestatie-onderzoek verscheen onlangs het artikel ‘Sturen op wederkerigheid’ in het boek Bouwplaats lokale verzorgingsstaat, dat is verschenen bij Boom juridische uitgevers te Den Haag.
Alex Corra is onderzoeker bij de onderzoeksgroep Governance of Activation aan de afdeling bestuurswetenschappen van de VU. Hij doet onderzoek naar de maatschappelijk nuttige tegenprestatie en hij is gespecialiseerd op terrein van lokaal sociaal en activeringsbeleid.
[1] Hoogleraar sociale zekerheidsrecht bij de vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen.
[3] A. D. R. Corra (2013). De maatschappelijk nuttige tegenprestatie: schipperen tussen sociale integratie en repressie. Vanaf december te downloaden op http://www.fsw.vu.nl/govact .
[4]A. D. R. Corra (2013). De maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de praktijk. Vanaf december te downloaden op http://www.fsw.vu.nl/govact .
essayfsw.wordpress.com 
Zo kun je je ook voorstellen dat er verschillende soorten Jodenvervolging zijn. Waarbij de ene vorm nog wel “aanvaardbaar” is en de andere zekere grenzen overschrijdt. Kenmerk is in elk geval dat het de Joden zien die voorwerp van belediging, vernedering, bestraffing en beschadiging zijn. Niet-Joden hoeven zich geen zorgen te maken.
Ook niet als ze van de maatschappij een cadeautje krijgen van 15 miljard euro aan hypotheekrenteaftrek. Daar staat geen tegenprestatie tegenover. Niet omdat ze niets gekregen hebben, maar omdat ze niet gerubriceerd zijn als uitkeringstrekker. Wat de auteur overduidelijk ook niet is. Hetgeen z’n gebrek aan inzicht en inlevingsvermogen verklaart.
Een heel “platte” reactie: Het gebruikt lettertype van dit bericht is duidelijk minder goed leesbaar dan algemeen gebruikelijk pleegt te zijn. Misschien is dit ook iets om voortaan rekening mee te houden.
Ha, de Reductio ad Hitlerum, altijd een feest…
Wat een dramatisch lettertype… ;-(
PS: Het beschrijvende rapport ‘De maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de praktijk.’ (zie voetnoot 4) is niet beschikbaar. Dit i.t.t. bericht!